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Droit de l'environnement :Environnement : comment doit être mis en oeuvre le principe de participation du public ?

Le 21 août 2013

L'ordonnance n°2013-714 en date du 5 août 2013 (JO du 6 août 2013) précise les conditions de mise en œuvre, notamment par les collectivités territoriales et leurs groupements, du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Dans sa déclaration de Rio en date des 3-14 juin 1992, la Conférence des Nations unies sur l’environnement a proclamé le principe selon lequel chaque individu doit avoir accès aux informations relatives à l’environnement et avoir la possibilité de participer aux processus de décision (principe n°10). Ce principe de participation a été transposé en droit français par différentes lois entre 1995 et 2010, codifiées aux articles L120-1 et suivants du code de l’environnement. Il est également inscrit depuis 2005 dans la Charte de l’environnement, texte à valeur constitutionnelle, dont l’article 7 prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, [...] de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement».

En 2011 et 2012, le Conseil constitutionnel a censuré diverses dispositions législatives mettant en œuvre le principe de participation. En particulier, dans sa décision n°2012-282 du 23 novembre 2012, il a déclaré contraire à l’article 7 de la Charte de l’environnement l’article L120-1 du code de l’environnement, au motif que ses dispositions visent les seules décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics, sans envisager les autres décisions qui peuvent avoir une incidence directe et significative sur l'environnement.Le législateur a alors procédé à une réécriture des articles L110-1 et L120-1 du code de l’environnement, à travers la loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012, relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement.

L’ordonnance du 5 août 2013 vient compléter ces dispositions législatives, en organisant les procédures de participation du public pour les décisions ayant une incidence sur l'environnement, prises notamment par les communes et les groupements intercommunaux de petite taille. Le dispositif entre en vigueur le 1er septembre 2013.

  1. Pour les décisions réglementaires

Sont concernées les décisions de portée générale et impersonnelle, qui ont une incidence sur l'environnement : par exemple, un réglement intercommunal de gestion des déchets ménagers et assimilés.
Les modalités de participation du public sont les suivantes:

Cas de droit commun (article L120-1 II du code de l’environnement) : la consultation du public s’effectue par voie électronique → le projet de décision, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures ; le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations ; sauf en cas d'absence d'observations, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation.

Cas des communes de moins de 10 000 habitants et des groupements de collectivités territoriales dont la population totale est inférieure à 30 000 habitants (article L120-1 III du code de l’environnement) : les observations du public peuvent être recueillies sur un registre papier → l'objet de la procédure de participation ainsi que les lieux et horaires où le projet de décision accompagné de la note de présentation peuvent être consultés et où des observations peuvent être déposées sur un registre sont portés à la connaissance du public par voie d'affichage en mairie ; cet affichage précise le délai dans lequel ces observations doivent être déposées, qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter du début de l'affichage ; le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations du public ; sauf en cas d'absence d'observations, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de clôture de la consultation ; au plus tard à la date de publication de la décision et pendant une durée minimale d'un mois, l’autorité exécutive rend publique, par voie d'affichage, une synthèse des observations du public ou indique, par la même voie, les lieux et horaires où le registre de recueil des observations est tenu à la disposition du public pour la même durée.

Cas des communes de moins de 2 000 habitants (article L120-1 IV du code de l’environnement) : les observations du public peuvent être recueillies au cours d’une réunion publique → l'objet de la procédure de participation ainsi que les lieu, date et heure de la réunion sont portés à la connaissance du public par voie d'affichage en mairie, dans un délai qui ne peut être inférieur à huit jours avant la date prévue pour la tenue de la réunion ; l'affichage précise les lieux et horaires où le projet de décision peut être consulté ; le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations du public, qui ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la réunion publique.

  1. Pour les décisions individuelles

Sont concernées les décisions adressées à un administré, qui ont une incidence directe et significative sur l’environnement : par exemple,  une autorisation de rejet d'effluents industriels dans le réseau d'assainissement. Ces décisions ne doivent pas, par ailleurs, appartenir à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent, le cas échéant en fonction de seuils et critères, être soumises à participation du public : par exemple, un arrêté préfectoral autorisant l'ouveture d'une installation classée pour l'nvironnement ICPE (article L120-1-1 I du code de l’environnement).

Sont exclues les décisions pour lesquelles les autorités publiques ne disposent d'aucun pouvoir d'appréciation, ainsi que les décisions ayant le caractère d'une mise en demeure ou d'une sanction (article L120-1-1 I du code de l’environnement).

Les modalités de participation du public sont les suivantes:

Cas de droit commun (article L120-1-1 II du code de l’environnement) : la consultation du public s’effectue par voie électronique → le projet de décision ou, lorsque la décision est prise sur demande, le dossier de demande est mis à disposition du public par voie électronique ; lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ou du dossier de demande ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, le public est informé, par voie électronique, de l'objet de la procédure de participation et des lieux et horaires où l'intégralité du projet ou du dossier de demande peut être consultée ; les observations du public, déposées par voie électronique, doivent parvenir à l'autorité publique concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours à compter de la mise à disposition ; le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations déposées par le public ; sauf en cas d'absence d'observations, ce délai ne peut être inférieur à trois jours à compter de la date de clôture de la consultation.

Cas des communes de moins de 10 000 habitants et des groupements de collectivités territoriales dont la population totale est inférieure à 30 000 habitants (article L120-1-1 III du code de l’environnement) : les observations du public peuvent être recueillies sur un registre papier → l'objet de la procédure de participation ainsi que les lieux et horaires où le projet de décision ou, lorsque la décision est prise sur demande, le dossier de demande peut être consulté et où des observations peuvent être déposées sur un registre sont portés à la connaissance du public par voie d'affichage en mairie ; cet affichage précise le délai dans lequel ces observations doivent être déposées, qui ne peut être inférieur à quinze jours à compter du début de l'affichage.

Pour finir, la mise en œuvre de ce dispositif comporte plusieurs limites :

1°) Il ne s'applique pas lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ne permet pas l'organisation d'une procédure de participation du public (article L120-1-2 du code de l’environnement),

2°) Il ne s’applique pas non plus, ou peut faire l’objet d’adaptations, lorsqu’il porte atteinte aux intérêts protégés dont la liste figure à l’article L124-4 I du code de l’environnement (et notamment, la protection de l'environnement auquel la décision se rapporte…) (article L120-1-3 et L120-1-4 du code de l’environnement),

3°) Sont exclues a) les décisions des autorités publiques prises conformément à une décision (autre qu'une décision individuelle) ou à un plan, schéma ou programme ou tout autre document de planification ayant donné lieu à participation du public, lorsque, par ses dispositions, cette décision ou ce plan, schéma, programme ou document de planification permet au public d'apprécier l'incidence sur l'environnement des décisions susceptibles d'être prises conformément à celui-ci b) les décisions individuelles prises dans le cadre de lignes directrices par lesquelles l'autorité administrative compétente a défini des critères en vue de l'exercice du pouvoir d'appréciation dont procèdent ces décisions, sous réserve que ces lignes directrices aient été soumises à participation du public dans des conditions conformes à l'article L. 120-1, que leurs énonciations permettent au public d'apprécier l'incidence sur l'environnement des décisions individuelles concernées et qu'il n'y ait pas été dérogé (article L120-2 du code de l’environnement).

Solange VIGER

Avocat à la Cour

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